L’État contre les associations. Extrait du livre d’Antonio Delfini et Julien Talpin

Ces dernières années ont vu une succession de mesures et de décisions politiques qui visent à contraindre et à restreindre les libertés associatives. Alors que la France est maillée d’un tissu associatif dense, de telles attaques révèlent les changements à l’œuvre et l’accentuation des tendances répressives de l’État français.

Antonio Delfini et Julien Talpin ont mené une enquête au sein de l’Observatoire des libertés associatives, dont les résultats montrent la façon dont ces instruments coercitifs se sont développés ; les deux auteurs proposent également des pistes pour défendre les libertés associatives et donc étendre le champ de la démocratie. Nous publions un extrait de leur ouvrage, qui vient de paraître aux éditions Textuel : L’État contre les associations. Anatomie d’un tournant autoritaire.

2015 : Année décisive

L’année 2015 constitue un tournant dans l’histoire des relations entre l’État et le monde associatif. D’un côté, c’est peu connu, elle constitue l’acmé de la reconnaissance institutionnelle du fait associatif avec en particulier l’édiction de la « circulaire Valls ». Cette institutionnalisation de relations partenariales va être percutée par les attentats. Le vote de l’état d’urgence après les attentats du Bataclan en novembre s’avère décisif. D’emblée, celui-ci se traduit par une restriction des libertés, avec l’interdiction des manifestations écologistes prévues en marge de la COP21 à Paris en décembre et l’assignation à résidence de 27 militants. Les outils de l’état d’urgence s’étendent immédiatement au-delà des seuls groupes suspectés de terrorisme, restreignant la liberté de rassemblement et de manifestation. Ce n’est qu’une première étape. Comme le souligne Vanessa Codaccioni :

« C’est toute la répression du militantisme qui est affectée par le renforcement de la lutte antiterroriste, avec deux effets clairement identifiables : l’affaiblissement de la logique punitive réactive au profit d’une répression de plus en plus préventive et la mobilisation de dispositifs antiterroristes contre des militantes et militants^[1]. »

Les lois et circulaires sécuritaires se sont ainsi multipliées à un rythme inédit depuis dix ans. Le premier quinquennat d’Emmanuel Macron s’est avéré particulièrement prolixe en matière de durcissement du cadre législatif : « 120 infractions [ont été] créées ou durcies en cinq ans, essentiellement des délits, que la justice est chargée de sanctionner^[2] ». Sur le temps long, l’allongement du Code pénal atteste de l’élargissement des pratiques pénalisées : « En 2002, notre Code pénal comptait 5 400 délits et 411 crimes différents. Au fil des lois répressives, on relevait en 2018, 8 000 délits et 700 crimes^[3]. » Depuis les attentats de 2015, la France vit dans une sorte d’état d’urgence permanent et le droit commun a intégré de plus en plus de dispositions attentatoires aux libertés et à la séparation des pouvoirs, avec l’idée sous-jacente que la sécurité ne pourrait être efficacement assurée qu’aux conditions d’une atteinte croissante aux libertés et d’une marginalisation du juge. Si 2015 a marqué un accélérateur, les dernières évolutions législatives approfondissent surtout des tendances plus anciennes, une « spirale de l’exception » qui remonte au moins au 11 septembre 2001.

Si après les attentats de 2015 certaines mesures de l’état d’urgence ont touché des militants écologistes, ce sont surtout des musulmans suspectés – souvent à tort – de complicité de terrorisme qui ont été ciblés. Des milliers de personnes ont été perquisitionnées (4 300), poursuivies (1 000) et/ou assignées à résidence (752), très majoritairement parce qu’elles étaient musulmanes – le tout pour seulement 77 peines prononcées^[4]. En 2017, la loi SILT, « Sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme », fait entrer dans le droit commun les principales dispositions de l’état d’urgence : facilitation des assignations à résidence, perquisitions, périmètres de protection et fermetures de lieux de culte, sans contrôle judiciaire, renforcement des pouvoirs des préfets. Malgré les critiques émanant d’ONG mais aussi du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe ou du rapporteur spécial du conseil des droits de l’homme de l’ONU – « ce projet de loi menace gravement la protection des droits en France » écrit Michel Forst – rien n’y fait. Des mesures ainsi pensées comme provisoires dans le cadre de l’état d’urgence commencent à entrer dans le droit commun. Le spectre s’élargit avec la loi du 10 avril 2019, dite « loi anticasseurs » qui, parmi d’autres mesures, renforce encore les possibilités d’interdiction préventive de manifestations et pénalise la participation à une manifestation le visage couvert. Au-delà de l’évolution du droit, on constate aussi certaines évolutions infralégislatives, à l’instar de l’adoption du schéma national de maintien de l’ordre de septembre 2020 ou des décrets de décembre 2020 permettant le fichage des opinions politiques d’individus jugés dangereux, catégories floues qui débordent le cercle des seuls terroristes potentiels et touchent déjà des militants.

La lutte contre le terrorisme a des incidences très concrètes sur les libertés politiques qui ne vont pas se démentir par la suite, le vote de la loi « sécurité globale » en mai 2021 – qui se voulait aussi une réponse à certains risques terroristes – cherche à contraindre les pratiques militantes, comme en atteste la volonté d’interdire les vidéos filmant des policiers. Plus précisément, cette loi porte sur le renforcement des pouvoirs de la police municipale, l’accès aux images des caméras piétons des forces de l’ordre, la captation d’images de manifestation par des drones et la diffusion d’images des forces de l’ordre. La loi fait l’objet d’une vive opposition d’ONG, de syndicats, de journalistes et de défenseurs des droits humains. La manifestation du 28 novembre 2020 rassemble ainsi près de 500 000 personnes dans plus de 70 villes selon les organisateurs, dont près de 200 000 à Paris. L’opposition à la loi – et notamment à son article 24, qui crée un nouveau délit de diffusion d’images relatives aux interventions des forces de l’ordre – s’était en effet accentuée après la révélation de la vidéo du passage à tabac de Michel Zecler. Celle-ci n’aurait pas été légale si la loi avait été en vigueur. Finalement l’article est légèrement réécrit, mais sera censuré – ainsi que d’autres dispositions de la loi – par le Conseil constitutionnel. Cet épisode démontre que la pression peut payer, celle-ci ayant été particulièrement intense ; bien plus que pour la loi « séparatisme » ou la dissolution du CCIF à la même période.

Principales lois et dispositions sécuritaires au cours de la dernière décennie 13 novembre 2014 : loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme. 24 juillet 2015 : loi renseignement. 20 novembre 2015 : loi de prorogation de l’état d’urgence. 22 mars 2016 : loi relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités et contre les actes terroristes dans les transports collectifs. 3 juin 2016 : loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement. 27 janvier 2017 : Loi égalité citoyenneté. 28 février 2017 : loi relative à la sécurité publique. Création d’un régime unifié d’usage des armes applicable aux forces de sécurité intérieure (légitime défense). 30 octobre 2017 : loi sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme (SILT). Février 2018 : nouveau plan de prévention de la radicalisation intitulé « Prévenir pour protéger ». 10 avril 2019 : loi sur les manifestations dite « anticasseurs ». 2019 : Création de la cellule Demeter contre « l’agribashing ». 23 mars 2020 : loi créant l’état d’urgence sanitaire. Mars 2020 : décret sur le fichage. Septembre 2020 : nouveau schéma national de maintien de l’ordre. 25 mai 2021 : loi sécurité globale. 30 juillet 2021 : loi relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement (pérennise les dispositions exceptionnelles des lois renseignement et SILT). 24 août 2021 : loi confortant le respect des principes de la République dite loi « séparatisme ». 24 janvier 2022 : loi relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure.

          Ce contexte antiterroriste s’articule à une répression violente des mobilisations sociales. On se souvient de la répression des manifestations relatives à la loi « travail » en 2016, et plus encore des violences policières à l’encontre des différents actes des Gilets jaunes en 2018-2019. Au total, les affrontements avec la police ont fait au moins un mort – Zineb Redouane, à Marseille – 30 éborgnés, 6 mains arrachées, sans compter les crânes et mâchoires fracturés^[5]. Au-delà des nombreux blessés et mutilés, la répression se fait administrative et judiciaire : interdiction préventive de manifestations et rassemblements, amendes et procès-verbaux pour des motifs surprenants, gardes à vues et condamnations particulièrement lourdes des manifestants. Du 17 novembre 2018 au 16 novembre 2019, on recense plus de 300 arrêtés d’interdiction de manifestation, et 531 lieux où les manifestants sont bannis, allant des ronds-points aux centres-villes^[6]. On retrouve le même usage de l’interdiction de manifester au moment des révoltes consécutives à la mort de Nahel Merzouk à l’été 2023 ou plus récemment concernant le soutien à la Palestine. Par ailleurs, depuis mars 2019, un décret instaure un PV de 135 euros pour participation à une manifestation interdite : les Gilets jaunes vont payer un lourd tribut à cet égard. On le verra au chapitre 4, la verbalisation est une tactique qui se diffuse pour pénaliser les militants bien au-delà du seul cadre des manifestations. Enfin, entre le 17 novembre 2018 et le 12 juillet 2019, 11 203 personnes sont placées en garde à vue dans le cadre des manifestations des Gilets jaunes. Plus de la moitié sont relâchées sans aucune poursuite, mais 3 204 sont condamnées pour des faits de violence, outrage ou dégradation. 1 014 personnes ont été condamnées à de la prison ferme, 1 268 à une peine avec sursis et environ 900 à une peine alternative (travaux d’intérêt général ou jours-amendes, par exemple). Au total, plus de 600 Gilets jaunes auront passé plusieurs mois en prison^[7].

Bure : symbole d’une répression judiciaire croissante des mouvements écologistes L’opposition au projet de site d’enfouissement des déchets nucléaires à Bure dans la Meuse a fait l’objet de toutes les attentions de la part de l’État et incarne la montée en puissance de la répression judiciaire du militantisme écologiste permise par les dernières évolutions législatives. Au départ, l’enquête se concentre sur trois événements survenus en 2017 : une action ayant entraîné des dégradations sur l’« écothèque » de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) ; une tentative d’incendie de l’hôtel-restaurant Le Bindeuil, implanté sur le site du laboratoire ; une manifestation non déclarée le 15 août, qui s’est terminée en affrontements. Faute d’identification formelle des auteurs pour les deux premiers, seule l’organisation ou la participation à cette manifestation estivale est en cause. Ces actions, ainsi que l’occupation d’une cabane sur le site du bois Lejuc, conduisent à l’ouverture d’une instruction judiciaire pour « association de malfaiteurs », une « cellule Bure », basée entre Nancy et Commercy, fait travailler à temps plein entre 5 et 10 officiers de police judiciaire. Ils ont pour mission d’enquêter et de surveiller les opposants au projet. On voit ce faisant les moyens considérables mobilisés par l’État pour neutraliser les militants. De fait, certains dispositifs de surveillance et d’écoute sont rendus possibles par certaines dispositions de l’état d’urgence puis de la loi SILT. Au final, alors qu’en première instance les militants avaient été condamnés à des peines de prison ferme ou de sursis, en appel ils sont quasiment tous relaxés. Mais dès ce premier jugement, le tribunal avait relaxé tous les prévenus du chef« d’accusation d’association de malfaiteurs », qui avait pourtant justifié les moyens considérables mis en œuvre pour surveiller les activistes. Malgré tout, la répression laisse des traces et produit son œuvre, contribuant à la démobilisation[8]. L’ouverture de l’instruction, avant même le procès, s’est traduite par 6 interdictions de territoire, 7 personnes interdites de se voir et d’entrer en relation, pour plusieurs années, dans le cadre d’un contrôle judiciaire dans une instruction pour « association de malfaiteurs ». Mais aussi par des milliers d’euros d’amende, une vingtaine de perquisitions réalisées en Meuse, à Paris, en Isère et une trentaine de gardes à vue[9].

          Si la violence de la répression policière ou judiciaire a fait l’objet d’une indignation croissante, étant progressivement constituée en problème public, la restriction des libertés associatives, de fait souvent moins spectaculaire, est souvent passée sous les radars, alors qu’elle s’inscrit dans cette même dynamique autoritaire de gestion de la conflictualité et de limitation des libertés au nom de l’ordre public. La loi séparatisme du 24 août 2021, parachève ce tournant historique.

La loi séparatisme : extension de l’antiterrorisme au monde associatif

« Je pense qu’on peut être fraternellement autoritaire dans notre pays » : dans son discours sur la « protection des libertés » et la lutte contre le « séparatisme islamiste », à Mulhouse le 18 février 2020, Emmanuel Macron tente une nouvelle version du « en-même-temps ». À l’image de toutes les autres, elle ne tiendra pas sur la durée. Comprendre la genèse de la loi séparatisme requiert cependant de revenir en arrière et de la réinscrire dans certaines transformations institutionnelles d’ampleur relatives à la lutte contre le terrorisme, la radicalisation religieuse et la prévention de la délinquance. La politique antiterroriste française, en lien avec la multiplication des attentats djihadistes depuis 2015, a connu ces dernières années un élargissement de ses domaines d’action. On est notamment passé d’une logique préventive jusqu’en 2015 à une logique prédictive ensuite, qui s’est traduite par une extension des pouvoirs de la police administrative à des fins de sécurisation de l’ordre public, au mépris des libertés^[10]. Outre les évolutions législatives et pratiques consécutives aux états d’urgence de 2015 évoquées précédemment, cela s’est notamment matérialisé en février 2018 par un nouveau plan de prévention de la radicalisation intitulé « Prévenir pour protéger », qui comporte 60 mesures, impliquant 20 ministères, de l’Éducation nationale à l’Intérieur et la Justice, témoignant de l’extension du spectre de l’antiterrorisme^[11].

En France, le travail de prévention de la radicalisation est notamment coordonné par le Secrétariat général du Comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (SG-CIPDR). Créé en 2006 pour lutter contre la radicalisation, il a élargi son périmètre d’action en 2020 avec la lutte contre « le séparatisme » et le « repli communautaire », phénomènes considérés comme des facteurs favorisant la radicalisation religieuse et le passage à l’acte terroriste^[12]. Le CIPDR a fait des associations et des ONG, notamment situées dans les quartiers populaires, des cibles privilégiées de sa stratégie de lutte contre le « séparatisme islamiste » et la « radicalisation ». Une campagne récente expliquait ainsi : « Cette influence [islamiste] qui mène à ce qu’une partie de nos concitoyens se séparent du reste de la communauté nationale, passe par des associations communautaires de tous ordres : clubs sportifs, œuvres de charité, associations humanitaires, ligues de défense, structures d’entraide locales, champ éducatif, écoles et soutien scolaire. Les entrepreneurs communautaires islamistes développent un réseau d’officines saturant l’échange économique, culturel et social par le biais du monde associatif et plus généralement de la société civile^[13]. »

Cette orientation a connu une forme de consécration législative avec le vote le 24 août 2021 de la loi « confortant le respect des principes de la République » (CRPR). Le rapport de la commission spéciale préparatoire à celle-ci relativisait pourtant l’ampleur de la menace, indiquant par exemple que « le ministère des Sports comptabilisait fin 2020 127 associations sportives ayant une relation avec une mouvance “séparatiste”, dont 23 islamistes, sur les 380 000 associations sportives en France^[14]. » Qu’importe, il faut agir. Cette loi comporte un chapitre et 12 articles consacrés aux associations. Le préambule du texte de loi explicite le ciblage, entre autres, des acteurs associatifs : « Un entrisme communautariste, insidieux mais puissant, gangrène lentement les fondements de notre société dans certains territoires. Cet entrisme est pour l’essentiel d’inspiration islamiste. Il est la manifestation d’un projet politique conscient, théorisé, politico‑religieux, dont l’ambition est de faire prévaloir des normes religieuses sur la loi commune que nous nous sommes librement données. Il enclenche une dynamique séparatiste qui vise à la division. Ce travail de sape concerne de multiples sphères : les quartiers, les services publics et notamment l’école, le tissu associatif, les structures d’exercice du culte. Il s’invite dans le débat public en détournant le sens des mots, des choses, des valeurs et de la mesure^[15]. » La République est en danger, les séparatistes s’organisent, il faut la protéger.

La loi entend apporter des réponses au repli communautaire et au développement de l’islamisme radical, en renforçant le respect des principes républicains et en modifiant les lois sur les cultes. La loi « confortant le respect des principes de la République » comporte des mesures concernant l’encadrement de l’enseignement à domicile, le financement des lieux de culte, la lutte contre la haine en ligne… Un nouveau « délit de séparatisme » est créé, qui vient protéger les élus et agents publics contre les menaces ou violences pour obtenir une exemption ou une application différenciée des règles du service public. Elle se traduit notamment par deux mesures significatives pour les acteurs associatifs : (1) la création du contrat d’engagement républicain (CER), que doivent désormais signer toutes les associations sollicitant un agrément ou un financement public ; (2) une extension des motifs de dissolution administrative des associations. On revient dans les chapitres suivants sur le détail de ces dispositions, qui impliquent un contrôle renforcé des acteurs associatifs par les institutions. La loi CRPR précise également dans son article 1 que les bénéficiaires de commandes publiques, assurant une mission de service public, comme c’est parfois le cas des associations, sont soumises au même principe de neutralité, religieuse et politique, que les agents du service public. On y reviendra, l’extension du spectre de la laïcité contribue à limiter dans le temps les capacités d’intervention politique du monde associatif.

Conçue comme une arme contre le « séparatisme islamiste », la loi CRPR étend le spectre des cibles visées. L’exposé des motifs est clair à ce sujet : « Face à l’islamisme radical, face à tous les séparatismes, force est de constater que notre arsenal juridique est insuffisant. Il faut regarder les choses en face : la République n’a pas suffisamment de moyens d’agir contre ceux qui veulent la déstabiliser. » Si l’accent mis sur les associations tient à leur rôle présumé dans la diffusion de dynamiques séparatistes, il n’est pas certain que les groupes djihadistes demandent des subventions… Cet élargissement tient également à une mobilisation au sein des services de l’État, qui saisissent l’occasion de cette loi pour faire passer des mesures ciblant les groupes radicaux imaginées depuis quelques années. Ainsi, on retrouve dans la loi CRPR des préconisations formulées dès 2019 dans le rapport de la commission d’enquête sur la lutte contre les groupuscules d’extrême droite – mais qui mentionne aussi fréquemment les « black-blocs », « les zadistes » ou « l’ultragauche » – et concernant l’actualisation des mesures de dissolution administrative d’association par exemple^[16].

La loi CRPR est aussi nourrie par le droit des étrangers, reproduisant certaines injonctions à l’assimilation et au « respect des valeurs de la République » auparavant restreinte aux seuls immigrés. Ainsi le CER s’apparente, tant par son contenu idéologique que son caractère (pseudo)-contractuel, aux contrats d’intégration républicaine que doivent signer depuis une quinzaine d’années les étrangers qui souhaitent rester en France^[17]. La mise en œuvre de la loi séparatisme va de fait toucher bien d’autres acteurs associatifs que les seuls musulmans : associations écologistes, d’éducation populaire ou culturelles via le contrat d’engagement républicain, collectifs antifascistes via la procédure de dissolution administrative^[18]. Ce glissement fait sens au regard de la genèse et des motivations de la loi. Celle-ci marque ainsi l’aboutissement d’un processus, l’institutionnalisation d’une défiance croissante entre l’État et le monde associatif.

Notes

^[1] Vanessa Codaccioni, Répression, op. cit., p. 31.

^[2] Voir Jean-Baptiste Jaquin, « Un quinquennat de nouvelles infractions pénales, au risque de compliquer le travail de la justice », Le Monde, 16 mars 2022.

^[3] Anne-Sophie Simpere, Pierre Januel, Comment l’État s’attaque à nos libertés, Paris, Plon, 2022, p. 21.

^[4]Amnesty International, « Les victimes de l’état d’urgence en France » 17 janvier 2017, [en ligne : https://www.amnesty.fr/liberte-d-expression/actualites/en-france-les-victimes-de-letat-durgence].

^[5] Ce qui suscite des condamnations unanimes des ONG et défenseurs des droits humains, à l’instar de la haut-commissaire aux droits de l’homme de l’ONU : « Michèle Bachelet inquiète de la répression des manifestations au Venezuela, au Soudan et en France », ONU Info, 6 mars 2019, [en ligne : https://news.un.org/fr/story/2019/03/1037951].

^[6] Anne-Sophie Simpere, Pierre Januel, Comment l’État…, op. cit., p. 162.

^[7] Valentine Amara, « Un an de Gilets jaunes : l’heure du bilan judiciaire », Le Point, 14 novembre 2019.

^[8] A ce sujet, voir la très belle thèse de Pablo Corroyer, Politiser l’environnement, embuer l’État : la fabrique d’un territoire contestataire à Bure (France), Thèse pour le doctorat de science politique, IEP de Paris, 19 juin 2023.

^[9] Voir Vanina Delmas, « Bure, laboratoire d’autoritarisme et de répression », Politis, 9 juin 2021.

^[10] Voir Julien Fragnon, Karine Roudier, « Entre répression et prévention, retour sur l’antiterrorisme en France. Confluences Méditerranée, vol. 3, n^o 106, 2018.

^[11] https://www.gouvernement.fr/radicalisation-les-cinq-grands-axes-du-plan-prevenir-pour-proteger

^[12] Voir Haoues Seniguer, La République autoritaire. Islam de France et illusion républicaine (2015-2022), Bordeaux, Le Bord de l’eau, 2023.

^[13] SG-CIPDR, « Décryptage : le séparatisme islamiste », 03 octobre 2021, consultable sur les réseaux sociaux et notamment ici.

^[14] Anne-Sophie Simpere, Pierre Januel, Comment l’État s’attaque à nos libertés, op. cit., p.121.

^[15] http://www.senat.fr/rap/a20-450/a20-4503.html.

^[16] Adrien Morenas, Rapport sur la lutte contre les groupuscules d’extrême droite en France, 6 juin 2019.

^[17] Voir à ce sujet Serge Slama, « Le droit des étrangers : réacteur ou incubateur de la loi “séparatisme” ? », Revue du droit des religions, n^o 13, 2022, [en ligne].

^[18] Des effets similaires d’extension du spectre de l’antiterrorisme et de restriction durable de l’espace civique en lien avec des stratégies de lutte et de prévention de la radicalisation ont pu être observés aux États-Unis après le 11 septembre 2001, et plus encore avec le programme Prevent au Royaume-Uni dans les années 2010. Voir Francesco Ragazzi, « Suspect community or suspect category? The impact of counter-terrorism as “policed multiculturalism” », Journal of Ethnic and Migration Studies, vol. 42, n^o 5, 2016.