La sociologue Florence Ihaddadene vient de publier Promesse d’embauche aux éditions La Dispute. Dans ce livre, elle analyse les politiques publiques qui, prétendant favoriser l’obtention d’un emploi, créent un espoir chez les jeunes mais visent en réalité à les rendre « disponibles, dépendant-es et dociles » et participent à la « flexibilisation » du marché du travail. Nous en publions ici un extrait, qui porte sur les politiques dites d’ « activation ».

De l’insertion à l’activation

Au début des années 2000, dans un contexte de réduction des coûts des services publics et de promotion de la notion d’accompagnement des demandeur·ses d’emploi, vont se développer des politiques dites d’activation en lieu et place ou en complément des politiques d’insertion. La notion d’activation porte alors à la fois l’idée d’une restructuration des systèmes de protection sociale pour réduire la dépense publique et celle d’une réduction du coût du travail.

Ce nouveau cadre paradigmatique, européen mais aussi spécifique au contexte national, vise notamment à conditionner les allocations de chômage à un suivi et à un contrôle de la recherche d’emploi[1]. Il suppose alors une responsabilité de la personne privée d’emploi dans sa propre insertion. Comme le résume la sociologue Isabelle Astier :

« Bénéficier de la solidarité collective doit s’échanger contre un comportement bien particulier : s’activer. S’activer consiste à apporter les preuves que l’on veut s’en sortir par soi-même et à partir de soi-même[2]. »

Ces politiques d’activation s’incarnent d’abord en France par le Revenu de solidarité active (RSA) en 2008 et par le suivi individuel mis en place en 2013 par le service public de l’emploi, mais aussi, plus spécifiquement pour les jeunes, par les récents dispositifs d’incitation à l’activité organisés par les missions locales. Ces dernières font plus que jamais office de structure intermédiaire, responsable de l’insertion des jeunes les plus en difficulté.

Associations créées en 1981 par Bertrand Schwartz, délégué interministériel à l’insertion professionnelle et sociale, elles avaient comme objectif de constituer un guichet unique pour l’insertion sociale et professionnelle des jeunes entre 16 et 25 ans. Elles s’inscrivent dans l’histoire des services de placement spécialisés pour les jeunes, avec la création en 1949 du Bureau d’orientation et de placement des jeunes, qui devient le Service d’accueil des jeunes de l’Inspection régionale du travail et de l’emploi, puis en 1968, la création, par Jacques Chirac, des bureaux spécialisés au sein des sections départementales de l’ANPE.

Alors qu’elles visaient une forme d’insertion « globale », incluant l’emploi mais aussi le logement, la mobilité, la santé etc., elles sont de plus en plus orientées vers la seule insertion professionnelle, notamment depuis leur inscription dans le service public de l’emploi en 2005 et leur rôle de prescripteurs d’emplois-aidés depuis 2009. Le rapprochement en 2026 des missions locales, de Pôle Emploi et de Cap emploi dans un réseau pour l’emploi réaffirme le rôle de service public délégué aux missions locales, malgré leur statut associatif. Ce qui n’est pas sans conséquence sur l’activité des professionnel∙les : d’accompagnant·es, les conseiller·es en insertion professionnelle sont devenu∙es prescripteur∙trices, « autant intermédiaires des dispositifs de politiques sociales qu’intermédiaires de l’emploi[3] ».

Du welfare au workfare : le cas du RSA

Contraction des termes welfare ‒ aide sociale ‒ et works ‒ travail ‒, le workfare désigne des politiques développées depuis les années 1970 aux États-Unis dans le cadre de la réforme de l’État social[4].

Le premier programme fédéral explicitement intitulé comme tel n’est cependant créé qu’en 1996, sous l’administration de Bill Clinton. Le TANF (Temporary Aid for Needy Families – Aide temporaire pour les familles dans le besoin) remplace alors l’AFDC (Aid for Needy Families with Dependent Children – Aide pour les familles dans le besoin ayant des enfants à charge), allouant une aide monétaire, principalement aux femmes seules avec enfants, sous conditions de ressources, en contrepartie d’heures travaillées. Ces programmes reposent sur le principe que les bénéficiaires de l’aide sociale doivent travailler pour obtenir leurs allocations sociales.

Derrière des objectifs de réinsertion sociale affichés, il s’agissait d’abord, selon le politiste américain John Krinsky de permettre aux collectivités de créer des emplois – « souvent des emplois d’intérêt général mal ou pas rémunérés » – pour faciliter le retour des bénéficiaires de l’aide sociale sur le marché du travail[5]. La notion d’intérêt général, d’une part, et l’idée d’une insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires de l’aide sociale, d’autre part, masquent une politique de diminution des bénéficiaires de l’aide sociale (welfare), mais aussi de substitution au salariat du secteur public puisque ces programmes contribuent à la flexibilisation de la main-d’œuvre publique.

Enfin, le partenariat public-privé qui permet la mise en œuvre des politiques de workfare contribue à l’invisibilisation et la « gratuitisation » du travail réalisé, au nom de l’intérêt général. C’est ce que montre l’enquête de Maud Simonet et John Krinsky auprès des allocataires des aides sociales, envoyé·es nettoyer les parcs publics New-Yorkais[6]. L’arrivée de ces travailleurs, surtout travailleuses, a entraîné une bénévolisation du travail d’entretien, permettant de conserver une mainmise du service public sur ces parcs, « par le bénévolat pour les classes moyennes et supérieures, par le workfare pour les classes populaires[7] ». Dans ces politiques de workfare, volontariat et citoyenneté sont pensés comme des contreparties au droit à bénéficier des aides sociales.

En France, le RSA exemplifie le passage d’une solidarité collective et publique de droit à une solidarité contractuelle qui mobilise les individus sur le registre de la contrepartie[8]. Ce glissement s’observe ici dans le développement des discours sur l’« assistanat ». Du côté des jeunes, ces discours promeuvent l’idée de mérite : mérite à travailler, mérite à réussir, et, en miroir, démérite du chômage et du recours à la solidarité collective. On trouve ainsi dans le discours de Nicolas Sarkozy et dans l’opinion publique en 2007, une rhétorique de culpabilisation des pauvres et des chômeur·ses, une dénonciation de celles et ceux qui profiteraient de l’assistance, en miroir d’une « France qui se lève tôt » et, par un lien implicite entre inactivité et délinquance, l’idée d’une nécessaire mise au travail des récalcitrant·es[9].

C’est bien ce qu’introduit le RSA en France : le A de RSA met l’accent sur l’activité et vise à empêcher les effets de seuil que pouvait générer le RMI, rendant peu attractive la reprise d’une activité de quelques heures hebdomadaires. Ce complément à l’activité salariée, qui devient en 2016 la « prime d’activité », vise à favoriser la reprise d’un emploi, même précaire et même à temps réduit. À la différence du RMI, qui proposait un parcours d’insertion à des individus que l’on considérait comme victimes de la situation de l’emploi, le RSA tend à responsabiliser (voire à culpabiliser) les inactif·ves.

La nouveauté tient à l’introduction de l’idée d’une contrepartie, fournie en travail. L’aide sociale est alors conditionnée à la réalisation d’heures de travail, sans pour autant qu’elles soient accolées à un statut d’emploi, préfiguration de l’expérimentation de RSA contre activité développée à partir de 2023. Est donc introduite une logique de réciprocité dans les dispositifs d’assistance, « quasi-transaction de marchandage » entre l’État et l’allocataire[10]. Exit l’idée d’une protection sociale collective dans les coups durs, ce qui compte désormais c’est l’incitation à retourner sur le marché de l’emploi, ce qui est une véritable transformation de l’État-providence.

L’augmentation récente des contrôles par les conseiller·es de Pôle Emploi, devenu France Travail, des démarches effectuées par les demandeur∙ses d’emploi pour en trouver un, en est un indice, les positionnant comme garant·es d’un bon usage de la solidarité collective, en charge du tri et du contrôle plutôt que de leur placement[11]. De fait, depuis 1954 déjà, les demandeur·ses d’emploi sont considéré·es comme à la recherche d’un emploi et non plus comme privé·es d’emploi[12].

Un « RSA jeune » sous condition d’activités

Si le RSA apparaît déjà comme une aide conditionnée au travail, c’est plus encore le cas pour sa forme dérivée, spécialement conçue pour la population jeune. Créé en septembre 2010, dans la foulée de la Commission sur la politique de la jeunesse, mise en place par Nicolas Sarkozy et présidée par Martin Hirsch, le « RSA jeunes actifs » devait résoudre le problème de pauvreté des jeunes de moins de 25 ans, sans avoir à consacrer l’ouverture du RSA à cette tranche de la population (ce que la droite n’aurait pas accepté)[13].

Le RSA, aide sociale familialiste qui suppose la prise en charge des jeunes par leurs parents, n’est ainsi accessible aux moins de 25 ans qu’à la condition d’être parents ou d’avoir travaillé au moins deux ans à temps complet durant les trois dernières années. Les débats, fréquents, sur l’ouverture du RSA aux moins de 25 ans, revenus à la Une durant le confinement sanitaire de 2020, opposent généralement la gauche et la droite de l’échiquier politique.

Plus que l’opposition politique sur ces questions, c’est la dépendance au chemin emprunté[14] depuis 1981, à la suite du rapport Schwartz et de la création des missions locales. L’institutionnalisation de ces organisations, en monopole du traitement du public jeune et de la mise en place des dispositifs qui leur sont dédiés, va de pair avec une conception de l’insertion socio-professionnelle comme intimement liée au travail d’accompagnement[15], tantôt pensée comme une aide fournie à l’individu, tantôt comme un parcours au sein des dispositifs, parfois encore à partir de ses outils spécifiques ou de ses objectifs de politique publique[16].

Restée dominante, cette conception des besoins spécifiques des jeunes a justifié leur exclusion d’une partie des droits sociaux. Ce RSA spécifique ne s’adresse donc qu’à une partie des jeunes, celles et ceux qui n’étaient pas, pendant les années précédentes, en formation. À contre-courant des revendications étudiantes pour un droit à une allocation étudiante généralisée, le « RSA jeune » n’est pas seulement soumis, comme son homologue « toutes générations confondues », à la reprise d’un emploi, mais il exige également d’avoir occupé antérieurement une activité à temps complet, excluant les stages, les petits boulots et les alternances.

Les conditions d’accès à ce dispositif « RSA jeunes » le rendent, de fait, inaccessible à la plupart des jeunes. C’est pourquoi, alors que la mesure devait toucher 160 000 jeunes de moins de 25 ans, elle en concerne moins de 10 000 en juin 2011[17]. Pire encore en 2019, elle en touche seulement 734[18], chiffre pouvant en partie s’expliquer par la concurrence que représente un nouveau dispositif : la « Garantie Jeunes ».

Du workfirst au workfare à la française ? Les dispositifs des Missions locales

La création de la Garantie jeunes, expérimentée à partir de 2013 puis généralisée en 2017, introduit de nouveaux éléments dans le fonctionnement de l’accompagnement par la Mission locale : une allocation monétaire (sur le modèle de ce qui a été fait dans les contrats d’insertion, pour un montant quasi équivalent au RSA) et un accompagnement désigné comme « médiation active » incluant notamment des temps collectifs.

Destiné aux jeunes NEET, ce programme assume une nouvelle visée, européenne, de work first (« l’emploi d’abord »). Les enquêtes ethnographiques en montrent les limites. Si la Garantie jeunes attire les jeunes les moins diplômé·es et celleux issu·es des quartiers prioritaires de la ville, pour la plupart issu∙es des classes populaires, ce sont pourtant les plus diplômé∙es et les plus mobiles qui en bénéficient le plus[19].

Néanmoins, parmi celles et ceux qui s’insèrent dans l’emploi, il s’agit généralement d’emplois peu qualifiés et peu valorisés, dans les secteurs de la manutention, la mise en rayons ou le service à la personne. Et même une partie de ces occupations correspondent en fait à des emplois-aidés et des services civiques, qui ne sont pourtant pas des emplois (cf. chapitre 3).

Finalement, les injonctions d’évaluation limitent l’insertion à une situation d’emploi. De fait, ce programme contribue à un déni de projets professionnels fait aux jeunes, en leur opposant des « potentialités économiques locales[20] », préparant finalement une main d’œuvre fraichement débarquée sur le marché de l’emploi à en accepter les contraintes avant même de s’y insérer.

Depuis le 1^er mars 2022, le Contrat d’engagement jeunes remplace cette Garantie jeunes. Le choix des mots, bien sûr, n’est pas anodin et il contient en lui-même la nouvelle rhétorique de responsabilité et de contractualisation qui engage les jeunes (plutôt que de leur garantir une sécurité ou une insertion). Mis en œuvre dans la précipitation, ce programme introduit une modification fondamentale, marquant une nouvelle étape dans l’importation des programmes américains de workfare et que l’on retrouvera en 2023 dans les expérimentations du « RSA contre travail » : la contrepartie à l’allocation est désormais mesurée en nombre d’heures.

Les jeunes inscrit∙es dans le programme doivent désormais justifier d’une « activité » de 15 à 20 heures par semaine, soit quasiment un mi-temps. Cette activité s’apparente largement à ce que Pôle emploi entend vérifier auprès de ses allocataires : des heures consacrées à une recherche, quasi technique, d’emploi, par l’envoi de CV et de lettres de motivation et la participation à des ateliers de préparation à la recherche d’emploi. Les premiers résultats d’une enquête qualitative sur ce dispositif que je coordonne[21] montrent d’une part, que l’objectif de 15 à 20 heures contraint davantage le travail des conseiller·es en insertion que celui des jeunes, en prescrivant un volume d’accompagnement attendu, quantifié, avec l’obligation d’entretiens hebdomadaires.

Il transforme largement l’activité des conseiller∙es en substituant un rôle de contrôle, via des outils de suivi, et de sanctions potentielles sur l’allocation financière, à leur rôle d’accompagnement. D’autre part, le contenu de ces heures d’activité est variable selon les profils des jeunes suivis. Par exemple, une conseillère a pu compter les activités de pair-aidance comme aider sa grand-mère dans ses courses ou garder son petit frère[22] ; une autre a refusé d’enregistrer un contrôle technique[23] ; mais parfois faire son ménage peut être comptabilisé pour des jeunes désigné·es comme « en rupture[24] ».

Si le type d’activités exigées n’est jamais réellement défini, permettant ainsi des appropriations diverses, il n’empêche que ce programme transforme des droits sociaux en contrepartie d’un travail gratuit et qu’il est porté par une rhétorique moralisante, excluant celles et ceux qui ne sont pas « aptes » au travail. Notons d’ailleurs que le volume de 15 à 20 heures ne répond à aucune expérimentation préalable ou recherche permettant de justifier ces chiffres, et que le lien entre un accompagnement intensif et une insertion professionnelle n’est pas prouvé.

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Illustration : Going to Work (Factory workers going to work at the Mather & Platt, Manchester, in the snow). Oil on canvas, 457 x 609 mm.

Notes

[1] Lynda Lavitry, « De l’aide au contrôle ? Les conseillers à l’emploi à l’épreuve de la personnalisation », Travail et Emploi, n^o 119, 30 septembre 2009, p. 63‑75.

[2] Isabelle Astier, Les nouvelles règles du social, Paris, Presses universitaires de France, 2007, p. 21.

[3] Léa Lima, Pauvres jeunes. Enquête au cœur de la politique sociale de jeunesse, Nîmes, Champ social, 2015, p. 2.

[4] Jamie Peck, « Workfare: A Geopolitical Etymology », Environment and Planning D: Society and Space, vol. 16, n^o 2, 1 avril 1998, p. 133‑161.

[5] John Krinsky, « De New York à Madison : Le workfare et la remise en cause du service public », Politique américaine, vol. 20, n^o 2, 2012, p. 72.

[6] John Krinsky et Maud Simonet, Who Cleans the Park? Public Work and Urban Governance in New York City, Chicago, The University of Chicago Press, 2017.

[7] Maud Simonet, Travail gratuit, op. cit., p. 57.

[8] Robert Castel et Nicolas Duvoux, L’avenir de la solidarité, Paris, Presses universitaires de France, 2013, p. 5.

[9] Serge Paugam, Repenser la solidarité, Paris, Presses universitaires de France, 2011.

[10] Sylvie Morel, Les logiques de la réciprocité : Les transformations de la relation d’assistance aux Etats-Unis et en France, Paris, Presses universitaires de France, 2000, p. 76.

[11] Claire Vivès, Luc Sigalo Santos, Jean-Marie Pillon, Vincent Dubois, et Hadrien Clouet, Chômeurs, vos papiers ! Contrôler les chômeurs pour réduire le chômage ?, Paris, Raisons d’agir, 2023.

[12] Jean-Marie Pillon, Les rendements du chômage : mesures du travail et travail de mesure à Pôle emploi, op. cit., p. 79.

[13] Tom Chevalier, « Chapitre 2. L’accès des jeunes au revenu minimum en France. Une politisation progressive de 1988 à 2021 », in Laurent Lardeux et Yaëlle Amsellem-Mainguy (dir.), Jeunesses, Paris, Presses de Sciences Po, 2022, p. 73.

[14] Bruno Palier, « Path dependence (dépendance au chemin emprunté) », in Dictionnaire des politiques publiques, Presses de Sciences Po, vol. 4, 2014, p. 411‑419.

[15] Loïck Legreneur, Les politiques sociales vers la jeunesse, un champ d’action publique d’expérimentations et d’innovations sociales en concurrence ? Étude de cas localisée : Le déploiement sur la Métropole de Lyon du Revenu de Solidarité Jeunes et du Contrat d’Engagement Jeunes, volet Jeunes en rupture, thèse en préparation, Lyon 2.

[16] Anne Fretel, « La notion d’accompagnement dans les dispositifs de la politique d’emploi », art. cit.

[17] Frédéric Lerais et Antoine Math, « « Prendre sa place » en temps de crise. Un regard transversal », Chronique internationale de l’IRES, n^o 133, novembre 2011, p. 13.

[18] Tom Chevalier, « Chapitre 2. L’accès des jeunes au revenu minimum en France », chap. cité, p. 73.

[19] Julie Couronné, Marie Loison et François Sarfati, « Ce qu’une “sortie positive” de la Garantie jeunes veut dire », Vie sociale, vol. 29‑30, n^o 1‑2, 2020, p. 199.

[20]  Amélie Derobert et Virginie Seewagen, « Les conseillers en mission locale face au dispositif Garantie jeunes : entre performance publique et accompagnement collectif des jeunes », in Valérie Becquet (dir.), Des professionnels pour les jeunes, Nîmes, Champ social, 2021, p. 117‑137.

[21] L’enquête est réalisée, sous ma responsabilité scientifique et celle de Michaël Segon (CEREQ), avec Nathalie Beaupère (CEREQ), Julien Berthaud (CEREQ), Nicolas Brusadelli (CAREF), Clément Cayol (CURAPP-ESS), Sandra Fontanaud (CURAPP-ESS), Valérie Gosseaume (CEREQ), Loick Legreneur (Triangle, chercheur associé au CURAPP-ESS), Anouck Manez (CURAPP-ESS) et Océane Vilches (IREDU), entre octobre 2023 et mars 2025 dans le cadre d’un appel à projet de recherche de la DARES. cf. « Des conseiller·es et des jeunes : usages, parcours et pratiques d’accompagnement autour du CEJ », rapport pour la Dares, prévu pour 2025.

[22] Entretien réalisé en novembre 2023 avec une conseillère CEJ dans un DOM (les renseignements sur les entretiens sont volontairement flous pour protéger l’anonymat des enquêté·es et des territoires).

[23] Entretien réalisé en septembre 2022 avec deux participant·es du CEJ en Île-de-France.

[24] Entretien réalisé en février 2024 avec un éducateur spécialisé dans un DOM.